股票开户对银行有要求么蓝皮书14:城市供水的成本与价格

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清华水业蓝皮书之十四
            城市供水的成本与价格
  股票开户对银行有要求么——对《城市供水定价成本监审办法(试行)》的建议

  价格监管是水业市场监管体系中经济监管的核心内容股票开户对银行有要求么。1998年原国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》,确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金、加上8—10%利润的构成原则。1998年以来,自来水价的平均增幅接近7%(包含了水资源费的增加),但是几乎没有多少城市的供水公司实现了8—10%的利润,这里有成本失控的因素,也有价格不到位的原因。如何建立科学的水价格管理体系,对成本的监审是关键。
  国家发展改革委员会就《城市供水定价成本监审办法(试行)》(以下简称《办法》)征求意见,提出了供水定价成本监审的四点原则:合法性原则、合理性原则、相关性原则和权责发生制原则,具有十分正确的立意。我们相信,在城市供水行业进行引入市场机制改革,水价管理体系没有完善的背景下,《城市供水定价成本监审办法》及其所提出的原则,明确了成本的组成和内容,对理顺水价管理体制将产生重要的、积极的影响。
  但是《办法》中提出的有些观点和思路也将对城市水业的发展产生制约,本文根据第十四次水业高级战略沙龙的讨论撰写,是提交国家发展改革委员会有关部门的九点建议。
  1、建议明确和强调《办法》所提出的定价成本与价格的关系,明确《办法》与1998年《城市供水价格管理办法》的法律关系,以避免部分地方简单将监审成本等同于价格监管。按照《城市供水价格管理办法》,定价成本是价格的基础,但是也需要强调和明确合理的投资收益。
  2、城市供水是一种以自来水为核心产品的环境服务,而自来水服务除了提供自来水外,还有稳定性(如水压)、安全性(如水质)、持续性(如富余储备能力)、服务性(如提供维修服务的水平)等许多要素。约束供水成本意义重大,但是如果抛开服务水平,单纯监审成本,将有可能迫使运营企业为简单控制成本,降低服务质量。另一方面,自来水是生活必需品,供水服务具有很强的社会性,社会关联面宽,而社会性的成本难以完全量化。因此,成本监审需要与服务监管连同一起进行系股票开户对银行有要求么统监管,不宜完全独立监审。建议此《办法》需要以价格部门为主导,与行业监管部门共同制定,协同实施。
  3、投资规划与成本形成密切相关,体现在两个方面:一是已有超前设施的处理问题,二是如何控制新的投资增量。按照目前的供水建设体制,供水设施建设规划的主体一般是城市人民政府,设施建设超前大部分实际上是由于地方政府的投资规划所造成。因此,我们赞同,“因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担”的提法,但是,因过度超前建设而增加的投资成本也不能因此由供水企业来承担,而应该主要由地方政府来承担。事实上,超前建设而增加的投资成本是政府、企业、消费者三方的平衡,是三方责任的重新分配过程。在具体城市中,因为规划控制程度的不同,对供水安全性程度、稳定性要求的不同,不同城市对设施投资的超前性会有很大的区别,不宜做统一规定。另一方面,投资规划与成本的关联,不仅体现在已建成的超前设施的处置上,也体现在供水行业今后的投资发展上,建议在《办法》中明确新的投资成本与水价形成之间的关联:政府审核同意的投资要么合理地进入价格,要么由政府财政来承担的。2005年底松花江污染事件以来,由于国家对供水安全性的强调,各城市超前投资的倾向有所加强,《办法》对超前投资的约束,对控制成本及水价将起到积极的影响。如果从控制水价出发需要统一规定科学的超前量是必要的,那么超出标准的战略性、储备性超前投资则需要由政府财政来负担。
  4、目前,国际通行的、排除地区差异的绩效评价系统,在中国供水业还没有建立起来,《办法》中涉及产销差率等关键性指标,其概念定义目前在行业中并不明确和统一,以次为基础所设置的数值也就难以合理。在这样背景下,建议《办法》首先应该对所涉及的概念进行的明确定义,为进一步的成本监审提供科学基础。
  5、中国供水行业由于属地经营,地区差异极大,在指标数值的设定上不宜制定过细的、统一的成本指标体系。在中国城市化率迅速提高的背景下,供水行业还要经历一个快速发展期,引导公众过多地关注成本细节既不利于行业发展,也不利于价格部门的监审。所以,《办法》在明确成本组成的前提下,应集中关注企业效率的逐步提高和成本的逐步压缩。建议对具体的产销差率指标以本供水公司的历史比较为主导,《办法》可以要求所有供水企业在建立完善水量计量制度上,强制性安装各级计量设备,保障数据的真实性,将本身绩效的提高速度作为定价成本监审的前提。这一历史比较的方式可以适用于大部分具体成本指标。在制度设计上,还需要使企业可以获得成本减少的部分收益,以保障企业技术进步的积极性。
  6、人员数量和工资是成本监审的股票开户对银行有要求么敏感话题,建议以人员成本所占总成本比率为核心指标,回避具体的人员数量和人员工资水平这些计划色彩过强的指标。同样运用历史数据比较法进行监审,也可以同时进行不同城市和公司之间的横向比较。
  7、供水行业正在进行以引入市场机制为核心的改革,特许经营制度逐步建立完善,供水企业的经营主体在多元化,既有传统的国有供水公司,也有外资、民营等社会企业参与经营。在成本监审上,不同主体的标准和原则应该是一样的,但是所依托的手段可以有所区别。体现在以下几个方面:一是在没有充分的水价保证的背景下,社会企业不可能愿意做超前投资,愿意超前投资是政府而不是企业;第二,特许经营在制度上支撑产权与经营权的分离,如果产权与经营权的分离得以有效地实施,供水投资成本可以剥离在水价之外,保留在政府财政系列之中,因此,特许经营体制之下的成本监审,其重点应该在运营成本的监审,这样可以有效回避投资责任的成本界定问题;第三,特许经营制度所设置的准入竞争环节,如果运用得当,一定程度上可以实现成本的优化,成本监审的压力可以减小,《办法》对这种情况下的规定可以更加原则。
  8、水资源费事实上是由供水企业代收的政府行政性收费,而且其所占比例在供水成本中的逐年大幅度提高,水资源费的高低并不是供水企业的管理能力所能够控制,因此简单地将水资源费放入定价成本中,不利于一般公众监督供水公司的合理成本。建议将水资源费不作为成本的组成,而作为供水价格的一种行政附加,直接进入价格之中。
  9、原水费用的管理另有《水利工程供水价格管理办法》进行管理,且其定价原则与供水公司的效率管理不直接关联,简单将原水费用作为供水公司的成本,将掩盖原水工程成本的合理性,将原水成本的矛盾和压力转移给供水公司,不利于对原水成本的监管,不利于行业的长远发展。因此建议,在有原水工程,并且以独立公司法人运做原水的城市,将原水工程成本及合理收益以独立水价附加的形式进入水价,独立进行价格管理,让公众清楚价格的合理组成。
◇清华大学水业政策研究中心
◇中国水网
◇以及首创股份、威立雅等12家城市水业投资企业
◇二〇〇六年十二月